东莞有“高”招｜5年内将整备连片产业空间10万亩制造业重镇求解“成长的烦恼”
编者按：继全市制造业高质量发展大会召开后，东莞市政府“一号文”于日前正式发布。“一号文”继续聚焦制造业当家，再次吹响“世界工厂”推动制造业高质量发展的号角。在回答“高质量发展”这道必答题中，东莞的“实”再一次凸显。为此，南方财经全媒体推出“东莞有‘高’招”系列报道，解码东莞对于制造业高质量发展的新举措。
南方财经全媒体记者郑康喜 东莞报道农历兔年一开工，广东全省吹响高质量发展号角，各地随之打响全力拼经济、推动高质量发展的发令枪。作为支撑高质量发展的重要基础设施，拓展优化城市发展空间，同样在各地掀起一轮新热潮。
作为全省第四个万亿城市，东莞要实现制造业高质量发展，土地空间是最重要的要素之一。自2019年打响“拓空间”攻坚战，到2022年8月，东莞已拓展新增空间约3.8万亩，盘活存量空间约3.5万亩，提容产业空间1.8万亩。新的一年，东莞再度强调“拆得出才是硬道理”，并出台《《高品质、低成本、快供给产业空间建设工作方案》，空间规划思路由增量建设转为存量提质。通过统筹配置好全域乡村空间资源要素，为重大区域发展战略提供承载空间。
东莞提出，2023年将攻坚拓展连片产业空间，推进镇村工业园整治改造，扩大低成本空间统筹供给，并实施“亩均论英雄”改革。5年内整备连片产业空间10万亩，保障龙头型重大项目落地。并建设5000万平方米高品质、低成本、快供给产业空间，满足优质中小企业发展需求。今年将建设1000万平方米以上优质低成本产业空间，其后每年启动1000万平方米。
赛迪华南智创中心主任龚佳勇表示，拓空间是一个动态综合性工程，需要既对城市原有结构性问题进行优化，也要对当下战略性新兴产业用地、闲置土地进行整治规划。对于东莞而言，未来在拓空间过程中，一方面需要思考空间从哪里来。另一方面，如何突破原有34个镇街（园区）相对割裂状态，理顺体制机制，加强市级层面统筹和市镇联合，依然是东莞的关键命题。
向连片产业空间、低成本空间要增量
制造业要高质量发展，离不开空间要素支撑，尤其是大规模连片产业空间。谁拥有更多的连片产业空间，谁就抢占了先机；谁拥有更好的连片产业空间，谁就掌握了发展主动权。
过去，东莞依靠丰富而廉价的土地资源通过“市镇村组”四轮驱动的发展模式，快速完成了城市化与工业化。在取得巨大成就的同时，东莞土地资源消耗过快，土地开发强度过高，建设用地碎片化蔓延。尽管目前东莞全市产业空间有4亿平方米，但其中新增空间稀缺与低效空间大的空间资源矛盾使得战略性新兴产业规模小，大项目难落地，这些成为东莞推动高质量发展的重要掣肘。
东莞市委书记肖亚非直言，东莞发展到现在，没有产业空间无从谈起。在这其中，拓展连片产业空间更为重要。如何用好土地收储整备的开发方式，为重大项目、龙头项目提供土地要素支撑，很大程度上影响着东莞新动能的发展空间。
东莞提出，力争在5年内全市整合改造10万亩连片产业空间，打造60余个现代化产业园区，重塑东莞产业空间品质和形态。未来，东莞将坚持将70%以上用地指标用于产业项目，推动用地规模向全市四大战略平台、七大战略性新兴产业基地集聚。
东莞市自然资源局副局长张伟华在接受南方财经全媒体记者采访时表示，围绕连片产业空间整备，今年要在战略性新兴基地、标准化产业片区完成土地整备5000亩，其中拟重点在麻涌基地、松山湖基地和塘厦基地完成300亩连片土地各1片。“这5000亩土地整备，主要包括去年4+2产业片区贡献的3000多亩，这部分目前已经超额完成，剩下的部分主要来自于七大战略性新兴产业基地。”张伟华介绍。
针对连片产业空间服务，今年东莞全市四大战略平台、七大战略性新兴产业基地新增产业用地“标准地”供应比例要达到30%，试点产业项目竣工后设置 2—3年“服务续航期”。同时，系统梳理土地整备流程，推动土地整备从以镇（街道）为主向“市级主导、市镇联动”转变，加快出台土地整备补偿指导和结算标准。
当前，东莞新增工业用地主要用于保障龙头型、关键型重大项目落地。但另一方面，优质中小企业、专精特新企业对发展空间的需求也日益增大。这类高成长、强创新企业，是助力东莞制造业高质量发展的重要力量。如何满足这些优质中小型企业的空间需求，亟需东莞有序推进高品质、低成本、快供给产业空间建设。
南方财经全媒体记者了解到，东莞将按照“5年建设5000平方米”的工作目标，今年启动1000万平方米优质产业空间建设，其后每年启动1000万平方米。重点在市四大平台、七大战略性新兴产业基地、南部九镇和政府主导的连片“工改工”区域先行启动建设。这些区域至少启动200亩以上，其他镇街需谋划推动至少一个政府主导的500亩以上连片“工改工”改造或品质提升项目，成熟一个开工一个。
低成本产业空间的目标用地从何而来？东莞提出，结合城市土地和产业空间现状，5年建设5000平方米优质产业空间以“三旧”改造为主，新增用地为辅，新增用地新建产业空间最高占20%的面积。张伟华表示，针对低成本产业空间的供给方式，东莞会分几条路径同时走，包括工改工、镇村工业园改造、土地整备等等。
在高品质、低成本产业空间竞争力的打造上，东莞将通过控制土地供给成本、一系列补偿机制、提高审批效率、设置租金最高标准等一套组合拳，提升产业空间品质，加强竞争力。
龚佳勇认为，目前东莞提出要建设低成本产业空间，要重点思考的是建设后如何高效利用。政府需要从城市规划、发展理念、招商导向、产业政策做全盘谋划。引进与城市发展高度匹配的产业和企业，实现生产空间需求供给侧结构性改革的精准适配。同时他表示，目前东莞建设低成本产业空间之际，要同步出台个性化、定制化政策，满足企业多种用房需求，也要放大产业集群的“乘数效应”，使得每一个园区就是一个高品质先进制造业的生态圈。
目前，农村集体土地承载了东莞全市三分之二的经济存量和工商企业，掌握着东莞重要的空间资源，也是东莞解决土地低效化、碎片化的关键角色。实际上，对现有大量的镇村工业园，改造存量低效空间，是东莞拓宽产业空间的另一重要选项。从2020年起，东莞提出以低效镇村工业园改造为核心，三年拆除整备3万亩“工改工”用地。截至2022年8月，累计完成“工改工”拆除、整备2.22万亩。
进入2023年，东莞实际上迫切需要推动存量空间的二次开发，务必要对承载东莞全市三分之二工商企业的镇村工业园进行整治改造，为东莞高质量发展腾挪空间。
在此背景下，东莞继续加大力度优存量。实施镇村工业园提质增效三年行动计划，建立镇村工业园分类定级制度，2023年启动不少于10个园区升级改造，对产出效益增长25%以上的园区在空间资源、能耗指标、排放指标等方面给予奖励。出台镇村工业园安全管理规范化建设标准指引，2023年试点打造不少于5个“六有”园区。
龚佳勇表示，2022年，佛山南海在村级工业园拆除改造上交出了一份亮眼的成绩单。全年完成村级工业园拆除改造超万亩，历年累计拆除6.78万亩。在这张成绩单背后，佛山创新了许多经验做法，这对东莞具有一定借鉴意义。
龚佳勇认为，一直以来，在市管镇体制下，东莞每个镇街都有自己的产业导向和产业政策，甚至差异明显，这使得镇街之间在产业空间利用上存在诸多浪费。此外，受到种种限制，少数发达镇街在整治改造上难度较大，反而是大多欠发达镇街在新一轮改造中走在前列。“如果东莞能进一步打破行政管辖区壁垒，从产业集群本身出发，出台更多普惠性政策，则能成为东莞拓空间的一大优势。”
东莞提出，在“工改工”三年行动计划的基础上，将进一步提升镇村工业园改造的质量水平，加强对“工改工”工作的统筹力度，由政府拓展掌控更多的连片空间资源。在任务划分上，3月底前，全市各镇街（园区）划定30个500亩以上的政府统筹连片“工改工”片区。建立统筹推进机制，政府全面主导实施前期工作，1年内完成首期拆除整备，到2025年底全部完成。
同时，探索创新跨村（社区）工业园、物流园整合改造机制。下来，将大力推进连片“工改工”，在年内起草出台《东莞市“工改M1”项目工业生产用房产权分割及分割转让不动产登记实施细则》，支持“链主”企业参与新型产业用地（M0）、“工改M1”等项目开发建设，通过由“链主”企业参与实施“工改工”，将产业空间分割转让给上下游企业，形成完整产业链，带动产业集聚发展。
在机制保障上，东莞将加快出台《关于聚焦先进制造 打造高品质空间 全面加快“三旧”改造的实施意见》，推动各镇街主动盘活产业空间资源。还将探索面向镇街、国企、村集体的的利益平衡机制。东莞市自然资源局表示，接下来围绕镇村工业园改造，东莞将进一步加大政府统筹改造的力度和改造资源的规模上，继续加大政策支持，力争在镇村工业园改造上走出东莞模式。
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