南方观察丨东莞镇村工业园改造火速加码的背后（附视频）
东莞镇村工业园改造火速加码的背后
今年以来，以“工改工”为主攻的东莞城市更新“火速”加码。12月1日，东莞举行城市更新项目现场考察暨集中开工活动，一系列重磅城市更新项目现场集中签约、开工，五大开工项目面积近1200亩，达产后产值可达210亿。
“城市更新是推动城市转型、促进城市高质量发展的必然要求，是构建新发展格局的重要路径。”会上，市委副书记、市长肖亚非表示，“十四五”时期是东莞抢抓“三区”叠加、“双循环”新发展格局构建等重大历史机遇，实现城市能级突破跃升的黄金时期，而城市更新正是城市高质量发展的重要抓手。
目前，东莞全市同步在拆、在建的城市更新项目共189个，预计总投资额达1561亿元，今年已投入资金达411亿元。截至11月底，全市完成“工改工”拆除平整面积6858亩，完成全年任务的91.4%。
当下，围绕打造粤港澳大湾区先进制造业中心的目标任务，东莞正突出城市更新的产业优先导向，聚焦产城融合建设新模式，通过机制路径改革、全环节降低成本等方式实现镇村级工业园改造，再塑城市高质量发展格局，走上了工业产业涅槃之路。
从车流如织的广深高速公路虎门出口驶出，即刻就来到东莞市虎门镇大宁社区，社区内，大宁村大板地工业园厂房已经拆除整理完毕。曾几何时，始建于上世纪80年代的大板地工业园，也曾寄托了当地村民对本地经济发展的希望，旧厂房以“村村点火、户户冒烟”的发展模式，为大宁社区改革开放后的腾飞之路奠定了基础。
然而，率先发展也蕞先遇到天花板。“老厂房二三层的层高太矮了，有几家不错的制造企业来看过，但旧厂房并不符合他们的要求。”社区党工委书记谭启棉盘算了一番，大板地工业园当时7万多平方米的厂房，空置面积达到4万多平方米，每平方租金不到6元，每月租金只有15万元，“土地产出效益太低了！”
今年7月，大板地工业园迎来了“涅槃重生”，大宁社区集体自掏8亿元投资旧厂房改造，大宁生态智慧产业园正式动工。经初步估算，由于改造后可租面积增加，大宁生态智慧产业园一期的年收益能达到3000万元，是改造前的20倍，预计年税收可达2亿元。
大板地工业园的前世今生，正是东莞许多镇村传统工业园的生动缩影。
从中国大陆首家“三来一补”企业太平手袋厂出发，东莞从一个默默无闻的农业小县，一跃成为了全国知名的工业化城市，堪称“东莞奇迹”。但伴随产业体制、城市发展的日益变化，镇村级工业园逐渐成为城市发展的桎梏，不仅挤占了大量空间，还成为“小散乱弱”的代名词。在土地日益紧缺趋势下，镇村级工业园存在历史遗留问题多、权属复杂、利用率低等问题，还呈现“布局散、污染大、隐患多、利益杂、改造难”等问题。
与此对应的是东莞高质量发展亟需满足的空间诉求。目前，东莞土地开发强度***近50%，而农村集体土地则承载了东莞全市2/3的经济存量、2/3的工商企业。目前，东莞全市镇村工业园总面积52万亩，市自然资源局调研摸底统计，其中有改造潜力的达38万亩，作为产业安排的25万亩。
“城市更新之于东莞发展之重、突围破困之急、转换动力之强前所未有。”当土地资源接近瓶颈，如何以镇村工业园改造为突破口，为东莞高质量发展腾挪空间，正成为东莞能否实现经济、社会高质量发展的时代命题。
敢啃“硬骨头”，才能闯出新天地。东莞市委十四届十次全会工作报告提出，要将“工改工”作为今后城市更新的主攻方向，以低效镇村工业园改造提升为突破口，实施“工改工”三年行动计划，今年全市完成“工改工”7500亩。通过机制路径改革，全环节降低成本等方式，再塑城市格局，为高质量发展开拓空间，为破解低效用地难题“蹚新路”。
市自然资源局城市更新科科长叶树彭介绍，东莞城市更新工作已开展了10年，但前期市场对“工改工”的动力不足，接下来三年时间将进行重要破局，形成政府推动、基层支持、市场运作的有效、长态化机制，推进镇村工业园持续改善。
目前，根据正在开展的全市镇村工业园改造潜力分析，全市适宜优先改造单元面积约为11.36万亩，全市适宜优先改造园区约7.24万亩。其中适宜优先改造单元面积约5.02万亩，符合总规产业用地面积约3.46万亩，可有效保障“工改工”三年行动计划的实施。
掀起旧改新变化，改出产业新天地。一场面向低效镇村工业园开战的“工改工”三年行动正在东莞市悄然拉开序幕，彰显了东莞向存量要空间、要发展的坚定变革。
今年以来，东莞“工改工”大大提速，是全市开展城市更新工作10年以来进展蕞迅速、成果极为显著的一年。围绕建设粤港澳大湾区先进制造业中心这一战略定位，坚持“产业立市”“产业强市”的底色，东莞全力以赴打响了一场连片“工改工”的攻坚战，全力探索空间统筹利用改革的“全链条”新路径，探索解决盘活低效存量用地等重点改革，为先进制造业发展提供更多高品质、低成本空间。
在一系列攻坚战的背后，是东莞以改革创新作为先手棋，从顶层设计上寻求创新突破，构建高质量的政策体系，不断打破机制藩篱的结果。
2018年，东莞市出台《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（下称《深化改革意见》）。作为东莞“2.0升级版”城市更新工作的纲领性文件，《深化改革意见》提出了加快构建“政府统筹、规划管控、完善配套、产业优先、利益共享、全程覆盖”六个新格局，全面推进城市更新、提升城市品质。
单一主体挂牌招商改造模式是东莞在新一轮城市更新中推出的重磅改革，强调了政府在城市更新中的规划管控主导作用，力争建立公平透明的城市更新市场，实现公共利益与市场活力的平衡。
今年8月21日，《凤岗镇竹塘村下围工业区新型产业类更新单元单一主体挂牌招商方案》在市公共资源交易中心挂牌出让，标志着单一主体挂牌招商政策正式落地。
“没想到只用了2个多月就完成了项目审批，改革让我们改造主体的信心倍增。”都市智谷集团负责人赖少蕴对改革连连点赞，“市镇村三级的工作效率也非常高，还有审批专员为我们提供指导和跑腿服务。”下围工业区更新单元项目今年5月正式上报初审，7月市自然资源局就正式批复。他对比了此前的改造项目发现，“以往类似这样的城市更新项目，审批流程没有一年半载肯定完成不了。”
竹塘村下围工业区的旧厂房已经拆除完毕
今年4月份，东莞市出台了《关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》（下称《意见》），提出从2020年起，以低效镇村工业园改造为核心，实施“工改工”三年行动计划，力争三年完成“工改工”拆除整理30000亩，开工建设产业用房2000万平方米以上，拓展优化产业发展空间，为推动制造业高质量发展提供空间保障。
《意见》提出了贯通各环节的镇村工业园改造政策体系，针对土地归宗拆迁补偿难、连片改造动力不足、各类历史遗留问题负担沉重等难点，围绕“降低成本、提高收益、创新模式、破解难题、机制保障”五个方面，通过60多项创新集成为镇村工业园改造提供政策支撑。
《意见》指出，需积极调动更多的市场主体、机构主动加入“工改工“，针对适用于市属企业土地整备开发项目，鼓励市属国有企业参与连片“工改工”。
小河连片“工改工”项目是东莞首个采用市属企业土地整备模式实施的“工改工”项目，由东实集团与道滘镇政府共同成立的东莞市旗胜投资发展有限公司实施土地整备开发与改造工作，旗胜公司投入资金13.7亿元进行项目拆除重建，打响了国有企业作为镇村工业园改造主体的头炮。
道滘城市更新中心主任卢照明说，“市、镇财政对镇村工业园拆除和新建都有奖励，全部拆平后每平方米奖励60元，新建竣工验收后每平方米奖励80元，对改造企业来说是不小的动力。”
“在村里建设这么高端的产业园，我们原来想都不敢想，现在依靠国企的力量，从市里到镇里，各部门一起配合、一路绿灯，才能把这个事情做下去。”小河村村委书记卢志明说。
除了鼓励市场主体流入，东莞还不断强化城市更新前后端联动，形成旧改项目全链条发力。通过城市更新+招商、城市更新+金融、城市更新+税务，通过举办多种形式的招商会、金融发布会、项目协调会、接洽会，着力形成全产业链的合力。
12月5日，东莞市自然资源局联合市金融工作局建立了城市更新金融服务联合议事制度，并发布《东莞城市更新金融产品手册》，20家金融机构将针对城市更新精准提供创新产品，未来三年预计提供融资支持超1100亿元。
一系列政策红利让东莞的“工改工”驶入了快车道。今年，全市镇村工业园改造“工改工”拆除平整任务面积7500亩，计划上半年完成拆除平整3000亩，第三季度完成拆除平整1500亩，第四季度完成拆除平整3000亩。截至11月底，全市完成“工改工”拆除平整面积6858亩，任务完成率91.44%。12月份预计拆除平整面积约750—900亩。
虎门北栅广深高速北新型产业单元、东城牛山兴华“工改M0”项目、小河连片“工改工”和长安知荣服饰创新中心等一批“工改工”项目已先后完成了拆除平整，全市镇村工业园改造不断跑出“东莞速度”。
调动各方积极性，齐挖村级工业园“富矿”
长期以来，改造成本高、回收效益慢一直是村级工业园改造的蕞大的拦路虎之一。原权益人普遍期待“工改居”“工改商”获取高额拆迁补偿，直接降低了工改土地对制造业市场的吸引力。
快速推进的小河连片“工改工”项目是如何打破这一僵局的？
“市里出台的工业保护线政策把这块土地纳入保护线，彻底断了原权益人想搞房地产的念头，我们谈判起来也容易多了。”卢照明深有体会地说，今年，东莞出台的一系列“工改工”改革政策，也为项目“快跑”释放了动能。“比如生产性用房分割政策，可以赔偿厂房给原权益人，满足他们的‘物业情节’。”
小河连片“工改工”项目地块上厂房已搬空，一部分完成了拆除
过去，土地权属复杂、村改利益纠葛大、部分村集体和村民对旧改的抵触心理与“漫天要价”等，都给“工改工”增添了一份难度，让旧改队伍产生畏难情绪。
为帮助各方主体克服对“工改工”的畏难情绪，转而对“工改工”项目“想改、能改、快改”，东莞正通过降低用房贡献、降低公配负担、允许与 “工改居商”地块捆绑实施平衡连片“工改工”改造成本、鼓励“工改工”提容增效、对“工改工”项目实施优惠地价、提高对“工改工”项目的财政奖补、税收奖励等一系列政策措施，全面激发市场“工改工”动力。
村集体方面，通过鼓励村集体置换或购置产业用房、与村集体共享土地收益、降低对村集体开发主体准入认定、鼓励村集体以磋商交易方式引入产业运营商等措施，确保在改造过程中村集体的利益得到充分保障，为村集体保留发展空间，实现利益共享，提高村集体招商运营水平，带动村集体经济转型升级。
今年6月，东莞市已印发实施了头部批“工改工”项目库，其中正式项目库有119宗项目，总面积8105亩，预备项目库有103宗项目，总面积8707亩。目前，第二批“工改工”项目库正在申报之中。东莞市还对各镇街（园区）“工改工”年度任务完成情况进行“硬考核”，实行奖惩结合，将考核结果与新增用地指标分配、年终绩效挂钩。
随着贯通各环节的镇村工业园“工改工”政策体系的构建完善，“工改工”政策红利持续释放，各方主体积极性被充分调动。
横坑社区于2017年提出了万荣工业区“旧改”的计划，由于当时工改政策处于过渡阶段，以及项目的规划等问题，项目进展相对迟缓。
直到东莞市政府2019年1号文“拓空间”等政策的陆续出台，使得该项目在城市更新流程上得以大力改善，并于2019年7月被选为东莞头部批“拓空间”试点项目，相继获得了市、镇两级的高度关注和大力支持，特别在项目土规和控规调整方面，完善了项目用地指标，万荣“工改工”项目由此进入了快车道。
根据市镇扶持政策条纹，万荣“工改工”项目还将获得市镇两级拆除新建等补助，其中镇级已明确补助1250万元，市级补助资金不少于2000万元，
“市镇两级政府的补助政策坚定了社区推进改造的决心，提升了村民的支持度，推进项目进度。” 寮步镇横坑社区党工委副书记、居委会副主任钟应球说，补助资金为社区推进城市更新吃下了“定心丸”。
结合东莞市加快村镇工业园改造升级的政策机遇，今年，长安镇整合了6宗“工改工”项目，涉及面积共约979.11亩。通过城市更新改造，知荣服饰创新中心“工改工”项目大大地提高土地开发强度，提高容积率，拟改造建筑面积比现状建筑面积多达4倍，扩大生产性用房、提高生产效益、拉动周边经济，对自身企业和周边地区都带来质的飞跃。
接下来，东莞还将着力摸索一套政府推动、市场运作的“工改工”机制，进一步调动村（社区）、原权利人、开发企业、入驻企业和金融机构等各方积极性，形成“工改工”的更强大合力。
“栽下梧桐树，引来金凤凰。” 在东莞镇村工业园改造项目全面铺开后，许多昔日依托“村村点火、户户冒烟”的粗放型工业模式的传统镇村工业园，正从小散乱的村工厂转化为全新的产城社区生态，一幅幅新制造业版图正在东莞各镇街、各片区“浮出水面”。
位于长安镇厦岗社区的知荣服饰创新中心是由企业自主改造的“工改工”项目。“该项目计划投资超过22亿元，计划将原有的厂房升级改造成为集制造、设计、研发于一体的高端产业园区。” 知荣服饰创新中心项目总经理谢锐祺介绍，届时，预计每年产值达100亿元人民币，预计可提供约18000个就业岗位，并带动周边产业链的优化配置和资源重组。
村改不仅为新兴产业腾挪出了空间，还将“筑巢引凤”，招引一批人才进驻。大宁生态智慧产业园启用后，预计将吸引1万名人才在园区工作，不但能拉动整个社区的消费市场，还将为农村带来新风貌。
谭启棉回忆，近年来社区入驻的智能装备、机器人制造企业招徕的大多为科研和高技能人才。“人才素质高，现在社区各方面的管理都好做很多，民风更好了。”
镇村级工业园的改造，除了承载城市空间载体更新之外，还担负了城市产业更新换代、城市功能配套升级的重任。
道滘小河连片“工改工”项目完成改造后，新的工业园将依托道滘石墨烯新材料产业基础以及东实公司组织5G产业联盟，启动产业资源、打造5G产业集群。投产后，预计年产值将达到15亿元，税收可突破5000万元，并提供约4000个就业岗位。
作为全市首宗“工改M0（新型产业）”项目，竹塘村下围工业区招商项目投资约12.4亿元，项目将以第5代产城社区为载体，除计划建设总部产业楼、产业大厦、配套中心等设施外，还将融合研发、办公、休闲、商务等城市空间业态，提供全方位的产业生态环境服务平台。
都市丽人智能产业项目（二期）效果图
“‘拓空间’更大意义在于推动产业结构的转型升级。”广州市城市规划勘测设计研究院总规划师黄慧明建议，东莞要以“拓空间”契机，逐步淘汰低产出、低附加值的产业，转而发展战略性新兴产业，实现产业迭代升级。
中地研究院院长田光明表示：“在村改过程中，要重视国际视角下的产业全景、产业链条及产业格局重构，搭建产业资源、用地资源及市场资源对接平台，推进产业引入、资源对接与项目落地，更大范围内考虑利益平衡，活跃市场环境，推进项目落地，维护产业生态环境。”
在接下来3-5年中，东莞将推进全市100个百亩以上的都市产业园、10个千亩左右的产城融合片区更新改造。通过强化土地节约集约利用，不断释放土地要素权能，盘活利用低效存量用地，进一步构筑现代化产业体系新格局，昔日的“世界工厂”正朝着现代产业集聚发展、产城人融合的“湾区都市”大步迈进。
【作者】 郑国豪 郭文君 何明强 孙俊杰 黄伟兴
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端
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