广东产业转移新政有突破
文｜周军民 中国（深圳）综合开发研究院 产业经济研究中心主任，经济学博士
日前，广东省委省政府印发《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），共六大部分、二十一条，升级版产业转移政策来了。广东是我国改革开放前沿，第一经济大省。广东所经历的产业升级，是大部分沿海省市都将要经历的，此次新政与此前产业转移政策有何不同，重点在哪里，有何新思路和突破？
一、产业转移政策从1.0升级到2.0
2008年，广东喊出“腾笼换鸟”。颁布《中共广东省委广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（粤发〔2008〕4号）政策，实施“双转移”战略，建设了一批产业转移园，建立起了对口帮扶机制，正好实施15年。
这15年，深圳是产业外溢最大的城市。深圳特区内外一体化跑出“深圳速度”，而粤东西北地区行动迟缓、基础设施落后，加之产业园建设过多，产业集聚度低等原因，导致产业承接并不理想。深圳制造业大部分转移到了内地乃至境外。我们在中西部调研时，频频遇到来自深圳的转移企业，深圳名副其实地回馈全国各地。
2.0版政策瞄准谁？最近几年，随着东莞学深圳城市更新，深圳制造业外溢中，自然而然携带产业链企业，东莞成为深圳之后又一个制造业外溢大市，而广州和佛山制造业外溢亦已是不可逆转的趋势。因此，2.0政策目标其实非常清楚了，就是要把大湾区四个万亿GDP城市制造业和产业链就近扎根在广东。
产业承接不再局限于珠三角。与上一版“双转移”聚焦的是省内循环不同的是，此次《若干措施》对于产业转移园承接省外和外资项目给予了特殊的支持。
与1.0的政策不同，这次统筹的四大目标中，“碳达峰碳中和目标”赫然在列。我国2030年前要实现碳达峰，虽然现在全球处于多事之秋，但这一政策目标并未变，还剩下不到7年。因此，可以说，广东此次产业转移政策是在我国碳达峰之前的一次总动员。
省级层面统筹协调。《若干措施》明确提出，粤东西北各市聚焦建设一个园区——主平台，全省重点建设3-4个园区。政策提出整合过去建设的产业转移园区，集中建设一个主平台，给出了明确的数量限制，一改过去建设众多园区的做法。同时动员省属国有企业、珠三角市属国有企业参与园区和标准厂房建设。
合作园区事权和财权有一定突破。一是事权，园区级别可上升到省级产业园，支持符合条件的产业转移合作园区申报设立省级经济特别合作区，给予倾斜支持，并根据发展需要下放有关省级经济管理权限。二是财权，首次支持通过共建产业转移合作园区园中园，实现共建双方分税制，支持帮扶城市平衡投入，促进帮扶的可持续性。此次明确的两地分税制，首次出现在产业转移的公开政策中，但限定在主平台中开发的园中园，范围比较有限；同时仅分享合作园区市县留成税收收入，并没有包括省级税收留成。
文化旅游合作区首开纪录。政策首次提出珠三角与粤东西北各市合作共建旅游景区、文化旅游合作区，期待广东山河湖海林田草以及海岛旅游区开发将走出新路子。
“飞地经济”模式集大成，倡导双向“飞地经济”。以往“飞地经济”主要是发达地区向经济欠发达地区“飞”。近几年全国各地出现了欠发达地区前往发达地区建设产业孵化器，就近利用发达地区的人才、技术和资本进行技术研发，在后方进行大规模制造和产业化，出现“反向飞地”模式。政策还支持粤东西北地区到珠三角地区建立“人才飞地”和“离岸人才中心”。此次政策明确鼓励“双向飞地”，并对发达地区支持“反向飞地”帮扶给予政策激励。
省财政出手，支持力度加大。省财政专项资金支持主平台建设，并奖补支持主平台和产业转移合作园区的融资；新设立省粤东西北产业转移基金，联合承接地各市合作设立市级产业转移子基金；专项债券支持园区基础设施建设；支持发行园区基础设施REITS。
三、北部生态发展区开发提出新思路
《若干措施》两度提出北部生态发展区开发。一是北部纳入了全省产业集群化特色发展之中，“支持北部生态发展区坚持生态优先、面上保护、点状开发，实现集聚发展、绿色发展，形成生态环境保护与经济发展有机统一的可持续发展格局”。二是承接制造业，“支持北部生态发展区在满足政策规划、生态环境分区管控的基础上，有序承接发展新材料、生物医药与健康、资源精深加工、安全应急与环保、清洁能源等优势产业”。
实际上，北部适度开发符合区域经济发展要求。虽然2021年公布的《广东省国土空间规划（公众版）》，北部规划以南岭山地为核心构筑北部环形生态保障（如下图），但此次政策提出点状、聚集、绿色开发思路，要在生态保护的同时兼顾经济发展。这是因为，粤北是珠三角联系泛珠三角的关键通道，也是我国中部经济大动脉和中西部出海的大通道；主动谋划生态区适度开发，不仅有利于发展粤北经济以及与珠三角形成产业链配套关系，更有利于加强粤北基础设施建设，贯通经济大省之间的联系。
图：广东省国土空间保护格局——“一链两屏多廊道”示意图 来源广东省国土空间规划2020-2035年公众版
广东时隔十五年再次推出产业转移政策，可见粤东西北承接产业转移既有较大的可作为空间，又有一定的迫切性。产业梯度转移乃至跨大区域转移是经济发展的自然规律；在当前全球经济增速较低，东南亚成为制造业热门承接地的背景下，广东出台新政指引做好新一轮产业有序转移、保障产业链安全显得格外重要。《若干措施》明确了未来一段时间的政策重点，未来还需在以下四个方面发力：
一是补齐粤东西北承接产业转移的招商引资政策。此次政策聚焦在如何建设承接产业转移的产业园，对如何吸引或引导企业转移到粤东西北的政策着力很少。未来要补齐政策短板，从政府和市场、珠三角和海外、企业和集群等角度推出针对性的省内产业有序转移、吸引海外转入、承接地承接有力的微观政策。说得更直白一点，那就是针对粤东西北要推出有竞争力的产业承接招商引资政策，使之能与周边省份乃至更远省份和东南亚竞争。
二是及时出台紧跟产业链变迁的、针对性的产业转移专项政策。以新能源汽车产业为例，虽然孕育了10余年的新能源汽车产业直至2022年才显露出大规模爆发的特征，但如何有针对性承接新能源汽车相关产业，仍然是空白；政策的时效性就显得特别重要。又如，当前AI产业的迅速迭代，势必引发众多产业实现更迭，催生众多新产业；如何围绕新产业实现转出地和承接地的产业合理布局，两地双赢，亦是政策作为的重点。
三是基础设施先行仍然是畅顺产业省内转移的先行条件。近年大湾区建设提速，整个广东基础设施建设加快，有力带动粤东西北基础交通条件改善，但粤东西北与大湾区核心城市的联系仍然存在较大的时空阻隔障碍，承接产业园之间联系不紧密，与周边省市联系更加不畅，交通基础设施仍然是瓶颈。因此，加大粤东西北地区及与大湾区联系的基础设施建设，是支撑产业有序转移的重中之重。
四是要动态评估粤东西北的承接能力和珠三角主要城市的产业转移潜力。不是每个市县行政区都适合建设产业合作园区，要选择条件好的地域建设。是否可以在条件好的市县多建，条件不好的市县可以不建，相互之间是否可以 “飞地”。珠三角城市正掀起新一轮工业上楼，深圳每年建设2000万平方米工业楼宇，连续5年合计1亿平方米，东莞和广州亦有类似的行动。如此，珠三角产业外溢城市，还有多少产业可转移到粤东西北？需要理性地动态评估。产业升级与转移是个动态问题，制造业梯度转移是自然规律，这就要求政策制定与实施过程中更要加强评估。
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