南方观察｜单一主体挂牌招商如何为东莞城市更新“开新局”？
10月22日，东莞市公共资源交易中心发布“凤岗镇竹塘村下围工业区新型产业类更新单元”成交公告。随后，凤岗镇政府与广东都市丽人智能产业投资有限公司签订实施协议书。这意味着东莞首宗单一主体挂牌招商项目正式成交，该地块也是全市首宗“工改M0（新型产业）”项目。
单一主体挂牌招商改造模式是东莞在新一轮城市更新中推出的重磅改革，强调了政府在城市更新中的规划管控主导作用，力争建立公平透明的城市更新市场，实现公共利益与市场活力的平衡。
国庆前夕，清溪镇两宗地块的城市更新单一主体挂牌招商公告相继发布，其中清厦村鹿湖坝更新单元也通过竞投确认了地块收购主体资格。在改革的推动下，市场主体参与东莞的城市更新的热情进一步激发，步伐进一步加快。
随着与凤岗镇竹塘村下围村民小组和一间公司分别签下不动产权益要约收购协议，都市智谷集团负责人“心里的石头终于落了地”。从2018年年底，东莞出台了“工改M0”政策后，都市智谷集团就开始与竹塘村商议村级工业园改造事宜。
此次成交的下围工业区更新单元占地面积5.9万平方米，是建于上世纪90年代的工业园，主要从事低端的组装加工产业，效益低、污染重。工业园中既有村小组的厂房，也有企业自建厂房，还存在“二手房东”分租情况，管理较为混乱。
都市智谷集团负责人介绍，拆除老旧厂房后，都市丽人将投资12亿元建设新型产业园，其中，厂房比例达到40%左右，将通过建设工业大厦实现“工业上楼”，此外还将设立研发办公功能，招引一批智能制造的优质企业入园。
近年来，城市更新成为中国城市发展的新趋势，不但是单纯空间载体的更新，也担负起产业更新换代、城市功能配套升级的重任。
为解决土地开发强度逼近五成的瓶颈痛点，2018年开始，东莞全面部署深化体制改革，全面推进城市更新、提升城市品质，掀起新一轮城市更新热潮，提出力争三年实现城市更新3万亩的目标。
针对过去10年东莞“三旧”改造中“工改工”项目偏少、公共设施配建不足等问题，新一轮的改革中，东莞进一步突出强化了政府在城市更新工作中的统筹作用，政府由原来被动接受更新诉求转为主动制定更新要求。
东莞市自然资源局城市更新计划科负责人介绍，按照新政策，东莞要求以150亩-500亩为范围划定更新单元，统筹安排产业、商住、公建等各类用途，实现“肥瘦搭配”“骨肉相连”，一方面避免以往部分低利润、甚至无利润的项目无人问津的局面，另一方面着力改变以往小面积零星改造中公建配套很难落实的情况。同时，东莞取消了村企合作改造模式，建立了政府主导、单一主体挂牌招商、权利人自改三种模式。
2019年5月，《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》（下简称《规范》）出台，对操作细则进行完善。同时，东莞市自然资源局还谋划了一批试点项目。经过前期谋划，今年下半年，一批单一主体挂牌招商项目陆续挂牌、成交。
上述负责人介绍，单一主体挂牌招商模式主要适用于国有土地、集体土地以及国有土地和集体土地混合片区。大面积的更新单元往往片区所有权混杂，在原有政策下，市场主体参与这样的改造具有较高难度。改革不但解决了这一难题，还通过挂牌环节使得城市更新项目条件公开、价高者得，使得整个交易环节的公开性和透明度大大增加，进一步调动了市场主体参与城市更新的积极性。
在具体操作中，政府先行统筹明确政府、集体的利益分配，落实公共配套设施建设责任，然后通过单一主体挂牌招商制度，依竞价规则价高者得的方式公开引进企业作为改造主体，蕞后企业与原权利人通过不动产要约收购完成片区内拆迁补偿工作。
以目前正在挂牌的清溪镇大利社区更新单元为例，将对总面积28公顷的旧厂房进行改造，除了规划建设招商创智新城之外，还要求竞投企业配套建设一个社区体育公园、两个社区公园和一所9班幼儿园。
目前正在推进的塘厦一宗产城融合的改造项目，地块面积多达790亩，产权复杂，包括宅基地、厂房等，改造后的产业空间占65%，还有学校、道路等公建设施。
“像这样量级的城市更新项目，以往很难推进。”上述负责人介绍，在旧有村企合作改造模式下，由村组集体自主决定集体物业的合作改造主体。“企业跟村组集体签署协议，只能将改造局限在村组的范围里，解决不了连片权属混杂的改造，不利于推进连片改造，而且操作的透明性也不高。”而在单一主体挂牌招商模式中，既让企业通过市场竞争蕞大限度参与城市更新，也实现了复杂改造片区的土地整合。
“没想到只用了2个多月就完成了项目审批，改革让我们改造主体的信心倍增。”都市智谷集团负责人对改革连连点赞，“市镇村三级的工作效率也非常高，还有审批专员为我们提供指导和跑腿服务。”下围工业区更新单元项目今年5月正式上报初审，7月市自然资源局就正式批复。他对比了此前的改造项目发现，“以往类似这样的城市更新项目，审批流程没有一年半载肯定完成不了。”
后续流程的推进也像上紧了发条，全力加速。8月21日，下围工业区更新单元作为全市首宗单一主体挂牌招商的“工改M0（新型产业用地）”项目正式在市公共资源交易中心挂网公告，项目总面积89亩。9月23日，都市丽人智能产业投资有限公司以4239万元的起始价成功竞投摘得该地块收购主体资格。10月22日，都市丽人智能产业正式完成了不动产要约收购，市公共资源交易中心确认该项目成交。
改革如何为城市更新提速？“简单说来，单一主体挂牌招商，包括三方交易主体、两个交易环节和一个交易标的。在这个更新单元中，政府将土地出让收益、公共设施配建需求、集体经济组织补偿需求等提炼出来，‘打包’成一个交易标的。”上述东莞市自然资源局城市更新科室工作人员介绍，“交易主体包括政府（集体）、原土地上的原权利人和市场三方。为了解决三方交易，我们设置了两个环节，头部个环节是政府（集体）综合收益报价，第二个环节是不动产权益要约收购。两个环节‘先公后私’，先解决政府（集体）的利益诉求，再解决权利人的利益诉求。”
此前，东莞和其他城市都曾出现因拆迁户“反口”导致改造项目烂尾情况。其中备受关注的案例是位于东城万达旁的一个城市更新地块。该地块早在2012年就被列入东莞市改造计划，拆迁共涉及50多户村民，当但因为有五六户村民不肯签约，导致项目进行了一部分拆除后无法启动更新，损害了开发商、政府和回迁村民等多方利益。
为此，在不动产权益要约收购环节，《规范》规定了收购期限一般为1-6个月，蕞多不超过9个月，并且只有各方达成合议、完成了整体协议后才可以执行拆迁，避免了上述烂尾情况的发生。“如果要约收购环节谈判不成，这个更新单元将被‘冻结’3年，原则上不再接受更新申报。这也将引导原权利人建立合理的预期。”
有城市更新专业人士表示，这种“不进则退”的做法使得权利主体与入围企业一损俱损，消除了权利主体做“钉子户”的动机，有利于较快达成补偿协议。
为了进一步破解“钉子户”难题，《规范》进行了一系列改革。“比如，土地面积和人数均达90%以上的不动产权益人同意改造、80%以上的宅基地及地上房屋权益人同意拆补方案后，才可以进行挂牌招商。”上述负责人介绍，“又比如在收购环节，完成收购面积达到90%以上，剩下没有谈拢的地块允许进行单元切割。”
通过改革，交易流程更加清晰，各方预期更加确定，这也为改造提速奠定了基础。东莞市自然资源局城市更新科室负责人介绍，清溪镇清厦村鹿湖坝小组更新单元项目在两年半前已经启动，但因为利益分配问题，谈判一直迟迟未决，直到去年《规范》出台后，谈判进度明显加快。
在东莞，一个产业空间更新换代、城市功能配套升级、政府规划管控有力、市场主体热情参与的城市更新“新局”呼之欲出。
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端
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